「摘要」支持強農惠農高速公路建設是農發(fā)行服務交通強國戰(zhàn)略，推進實現鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要舉措。作為一項新開辦業(yè)務，如何做好信貸審查把關，防控相關風險非常重要。本文立足審查實踐，對強農惠農高速公路項目貸款審查要點進行歸納總結，并提出推進業(yè)務高質量發(fā)展相關建議。

「關鍵詞」高速公路?信貸審查?高質量發(fā)展

2022年6月15日，農發(fā)行和交通運輸部聯合下發(fā)《關于“十四五”時期充分發(fā)揮政策性金融作用支持農村路網高質量發(fā)展的意見》，明確農發(fā)行貸款可以用于服務強農惠農高速公路項目。一年多來，全行上下搶抓機遇、主動作為、積極營銷，支持了一大批具有促進縣域經濟發(fā)展、提高農民生產生活條件的高速公路項目，為提升農村地區(qū)交通基礎設施水平發(fā)揮了積極作用。與此同時，作為新開辦的業(yè)務產品，各行辦貸經驗尚有不足，本文通過對高速公路行業(yè)及相關政策的梳理，結合已審批項目審查實踐，對強農惠農高速公路項目貸款審查重點進行歸納總結，并對該業(yè)務高質量發(fā)展提出粗淺的建議。

一、高速公路行業(yè)概況及農發(fā)行支持情況

（一）高速公路行業(yè)發(fā)展現狀。高速公路是根據技術等級劃分出的公路類型，級別高于普通公路（一級、二級、三級和四級公路統稱為普通公路），為專供汽車分方向、分車道行駛，全部控制出入的多車道公路。按其行政等級分為國家高速公路和省級高速公路，分屬于國道和省道的一部分。高速公路年平均日設計交通量宜在15000輛小客車以上，設計時速不宜低于100km/h，受地形、地質等條件限制時可不低于80km/h，車道數應大于等于4條。

自1988年我國第一條高速公路滬嘉高速建成以來，經過30多年發(fā)展，截至2021年末，我國已建成世界上規(guī)模最大的高速公路網，高速公路總里程16.9萬公里，占全國公路總里程的3.2%，超過2000年末高速公路里程的10倍。其中國家高速公路12.4萬公里，占比73.37%，基本覆蓋地級行政中心，區(qū)域分布上總體呈現明顯的東密西疏現象。未來我國高速公路行業(yè)仍將保持持續(xù)增長，但隨著路網的逐步建成，增速將明顯放緩。根據“十四五”交通運輸發(fā)展規(guī)劃，預計2025年全國高速公路總里程達到19萬公里，比2021年底凈增2.1萬公里，其中國家高速公路網7條首都放射線、11條縱線、18條橫線（即71118主骨架）及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯絡線主線基本貫通。從遠期規(guī)劃來看，到2035年，基本實現全國縣級行政中心30分鐘上高速公路的目標，其中國家高速公路總里程達16.2萬公里，比2021年新增3.8萬公里，另對繁忙路段擴容改造約3萬公里。

（二）高速公路政策法規(guī)。目前，國家層面與高速公路相關的法律法規(guī)主要涉及《中華人民共和國公路法》《收費公路管理條例》《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》等，另外部分省也出臺了相關地方行政法規(guī)。（與投融資相關的國家層面政策核心條款見表1）

（三）高速公路建設投融資情況及農發(fā)行支持情況。高速公路建設資金需求量大、期限長，銀行貸款一直是其主要融資來源。據《2021年全國收費公路統計公報》，截至2021年，我國收費高速公路總里程16.12萬公里，累計總投資11.34萬億元，債務余額7.49萬億元，主要為銀行貸款。但通行費收支缺口較大，從全國來看，2021年收費高速公路通行費收支缺口6047.3億元，占比達49.25%，西部地區(qū)比例更高。農發(fā)行強農惠農高速公路貸款雖然開辦較晚，但發(fā)展迅速。據初步統計，截至2023年8月底，全國已有18家分行審批了高速項目貸款，占31家分行的58.06%，主要集中在中西部地區(qū)。累計審批強農惠農高速公路項目85筆，金額超1700億元，主要為經濟水平一般或欠發(fā)達地區(qū)的縣域省級高速公路。部分項目通行費無法覆蓋貸款本息，需通過政府可行性缺口補助或借款人綜合收益進行補足。

二、強農惠農高速公路項目貸款審查要點

結合強農惠農高速公路項目特點，貸款審查除按一般信貸制度政策執(zhí)行外，還需要重點關注以下幾點：

（一）關注借款主體建設運營和收費資格。借款人應為政府相關部門授權的項目投資、建設、運營、收費主體。對于政府主導收費公路，需提供由政府指定借款人負責項目建設、運營、收費的證明文件。對于純市場化經營性公路，應以招投標方式確定投資主體，并通過《投資協議》《PPP合同》《特許經營協議》等明確借款人負責項目投資、建設、運營、收費。項目建成后，需辦理收費許可（一般由省級人民政府正式下文批復），并取得物價等部門對公路收費價格的批復文件。各行在審查時應將取得上述行政審批手續(xù)列入貸款方案的貸后管理要求。

（二）關注項目總投資和成本核算。審查過程中要多渠道了解高速公路項目造價和運維成本信息，開展交叉驗證，防止虛增投資套取貸款或少計成本虛增項目現金流。

1.項目總投資。2022年，中國公路學會根據交通運輸部發(fā)布的近年來高速公路建設成本數據，估算目前平原地區(qū)雙向四車道高速公路每公里最高造價為2.48億元，最低造價7800萬元。筆者整理了全行已審批的13個省份23個強農惠農高速公路項目相關數據，測算出近兩年雙向四車道高速公路每公里建安工程造價普遍在0.8-2億元。同時，受項目建設條件影響，若項目橋隧比、拆遷安置費較高等，將導致總體造價偏高。（具體情況見表2）

2.運維成本。從筆者整理的23個項目情況看，各省年日常養(yǎng)護費通常為：道路養(yǎng)護費8-12萬元/公里，橋梁養(yǎng)護費20-30萬元/公里，隧道養(yǎng)護費40-100萬元/公里，并設一定的增長比例（一般每年遞增2%-3%）。一般不設中修，大修頻率為8-10年一次，通常費用為當年日常養(yǎng)護費的10-15倍（150-350萬元/公里）。若評估未對橋梁、隧道養(yǎng)護費用分開核算的，需結合項目橋隧比情況進行估算判斷，費用畸高畸低的要引起關注。

（三）關注項目收入測算。強農惠農高速公路項目的主要還款來源為通行費收入，一般受三個方面因素影響：交通通行量、收費政策和通行費收費標準。

1.交通通行量。交通量預測是審查的重點，應關注預測方法的可靠性，了解調查部門是否參考可研報告預測情況，采取現場人工觀測、查詢自動觀測數據等方式進行了交叉驗證，交通量預測是否審慎合理。目前我國公路通行自動觀測數據可通過各省公路交通情況調查系統和各省高速公路聯網收費業(yè)務管理系統查詢。其中，公路交通情況調查系統由交通運輸部建設，通過自動檢測的方式檢測國、省道路邊各監(jiān)測點的實時交通量；高速公路聯網收費業(yè)務管理系統歸屬于各省交通廳高速公路管理處，可查詢高速公路車流量。在增長率的預測上，可參考《國家綜合立體交通網規(guī)劃綱要》（2021-2035）中的相關數據：預計2021-2035年旅客出行量（含小汽車出行量）年均增速為3.2%左右，全社會貨運量年均增速為2%左右，并結合實際情況適度調整。

2.收費政策?！妒召M公路管理條例》2004年就已頒布，隨著政策、市場和經濟環(huán)境變化，以及一二級公路收費權逐步到期和有序取消，交通運輸部多次就修訂該條例征求意見。若后續(xù)修訂使得收費公路范圍、收費權期限、收費標準產生變化，將對高速公路收入和項目還款來源形成較大影響。因此在審查時，應關注項目業(yè)主與經營方是否達成關于收費政策變化的應對措施。

3.通行費收費標準。以各省出臺的收費公路通行費收費標準等文件為依據確定。同時，對不同類型項目收入審查應有所側重。一是新建項目要同時考慮連接公路建設情況、原國道/省道影響、其他平行道路及未來新建道路影響等因素。二是改擴建項目要關注原道路產權及經營權歸屬問題和原道路在項目建設期間是否運營。對于產權轉移到借款人的項目，要審查政府相關文件和相關合同條款，是否已支付對價并完成過戶手續(xù)。對于不轉移產權的項目，要關注原項目持有者經營權到期時間，不能與借款人經營權產生沖突，同時需關注項目建成后收入分成情況，合理確定本項目借款人收入。原道路在項目建設期間不運營的，要考慮對原公路持有者的補償措施，需要現金補償的，要關注是否將補償金額納入項目總投資并落實資金來源。三是PPP項目涉及政府可行性缺口補助的，除對項目自身經營收入進行審查外，還要對地方政府財政承受能力評價情況進行審查，綜合判斷補助資金到位的可靠性。

（四）關注資金歸集。經了解，當前我國高速公路項目通行費一般按以下方式歸集和清分結算：現金收入全額繳存至本單位車輛通行費專用賬戶，并按省級交通運輸廳高速公路聯網收費中心（以下簡稱省中心）發(fā)布的通行費軋差清分結算通知書，按時足額解繳車輛通行費資金；非現金收入直接歸集至省中心；生成交易記錄同步發(fā)送至交通運輸部網絡檢測與應急處置中心收費公路聯網結算服務部（以下簡稱部中心）和省中心。涉及跨省通行費用的，部中心定期拆分后軋差收取，并將資金劃撥至各應收款參與方（各省中心）；省中心負責按通行路段進行省內拆分，將歸屬本項目的通行費定期劃撥至本單位通行費專用賬戶。（詳見圖1）

因此，在農發(fā)行開立借款人項目通行費專用賬戶，是歸集通行費收入資金的有效手段，可以切實管住項目現金流，各行在審查時應明確相關要求。

（五）關注項目完工風險。一是強農惠農高速公路項目通常占地較大，涉及征地拆遷較多，一旦出現“釘子戶”等情況，可能導致項目建設進度滯后，影響工程完工。部分項目涉及使用永久基本農田等，審批層級較高，行政審批手續(xù)的取得有一定難度，需要重點審查。同時，還要關注其他行政審批手續(xù)取得情況，不得違規(guī)支持“先建后批”“邊建邊批”“先建后補”的項目。二是強農惠農高速公路項目建設涉及隧道、橋梁、涵洞、互通式立交、穿越鐵路等情況，建設內容復雜多樣，存在一定施工難度。野外施工也容易受到自然災害、工程事故、施工條件變化等因素影響，需重點關注。三是強農惠農高速公路項目通常建設周期長，近年來建筑原材料價格波動較大，可能因建筑成本上升、人工費用漲價等導致投資額增加。若項目不能按期完工，可能出現超投資情況，也將影響項目收入的實現和還本付息。

（六）關注擔保措施情況。高速公路項目單體投資金額大，借款人普遍無足夠的資產抵押，且項目建設期尚未取得收費權，質押擔保難以落實。實踐中，一般采取組合擔保方式，在項目建設期，可采取保證或抵押擔保方式，項目建成并取得項目收費權后，及時追加收費權第一順位質押。對于采取PPP或特許經營模式的經營性高速公路，可采取《PPP合同》或《特許經營協議》項下應收賬款第一順位質押，解決建設期擔保問題。對符合信用貸款條件的，也應要求追加收費權質押。對不符合“可采用單一應收賬款質押”條件的，還需提供不低于20%的抵押/保證擔保。

（七）關注“拼盤”貸款方式相關風險。由于強農惠農高速公路項目一般金額較大，借款人議價能力較強，通常同時向多家銀行申請貸款。若采取“拼盤”方式，需重點關注以下三方面的風險：一是重復融資和資金缺口并存風險。借款人對各家銀行均具有獨立的提款權利，而各金融機構之間缺少信息溝通，對借款人在他行的融資規(guī)模及提款情況難以深入了解，存在一定程度的信息不對稱，可能出現同一建設內容重復提款或資金來源不落實的問題。二是信貸資金使用與監(jiān)管、現金流歸集難度大。受制于信息滯后，單個銀行難以管控信貸資金被挪用、回籠資金體外循環(huán)以及還款來源懸空等風險。三是難以取得第一順位質押權。各金融機構均要求第一順位質押權，在無法分段收費并設定收費權質押的情況下，若無協議約束，很難保證第一順位質押。

三、推進強農惠農高速公路業(yè)務高質量發(fā)展的建議

（一）優(yōu)選客戶和項目。鑒于我國高速公路建設行業(yè)已進入以中西部地區(qū)“補短板”為主的中后期階段，項目層級和質量不是很理想，各行在業(yè)務營銷中要適當嚴格準入，不能一哄而上，在風險可控前提下，擇優(yōu)予以支持。在項目選擇上，優(yōu)先選擇具有促進縣域經濟發(fā)展、提高農民生產生活條件等明顯強農惠農效益的高速公路項目，重點支持國家高速公路待貫通路段建設和交通繁忙路段擴容改造，以及具有國家高速公路分流作用的省級高速公路建設。在客戶選擇上，優(yōu)先支持擁有重大項目建設、運營管理經驗，專精于交通運輸行業(yè)，實力雄厚的客戶。在區(qū)域布局上，要根據當地實際情況，合理控制貸款審批集中度，防止地區(qū)性結構失衡。

（二）嚴守合規(guī)底線。一是項目需符合《公路法》《收費公路條例》及地方政府出臺的相關法律法規(guī)，經營性公路應采取招標投標方式選擇投資者，合規(guī)授予特許經營權；項目收費期限不超過25年（國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經營性公路收費期限最長不得超過30年）。二是符合農發(fā)行基礎產品辦法、營銷產品規(guī)范及相關專項文件要求，縣域里程和出入口數量占比應大于60%、確保農發(fā)行第一順位質押權、不得支持直轄市、副省級城市和省會城市按照《公路路線標識規(guī)則和國道編號》命名或編號的國家高速公路城市繞城環(huán)線和省級高速公路城市繞城環(huán)線。要對支持農民就業(yè)和帶動農業(yè)農村經濟發(fā)展方面的社會效益進行充分論證評價，確保貸款業(yè)務聚焦主責主業(yè)。三是確保借款人具有對項目合法合規(guī)的融資、建設、運營和收費的權利，項目用地審批等各項行政審批手續(xù)與項目工程進度相匹配，不得違規(guī)支持“先建后批”“邊建邊批”“先建后補”的項目。四是對于專項債支持項目，要詳細了解專項債發(fā)行計劃方案和審批情況，可按規(guī)定對測算償還專項債券本息后有剩余經營性專項收入的部分進行支持，確保符合專項債配套融資相關規(guī)定。

（三）做實還款來源。一是新建高速公路項目要審慎預測交通量。全面考慮影響通行費因素，如可研報告中相關參數設置的合理性，增長率等指標是否與當地人口、經濟、產業(yè)發(fā)展相匹配。充分考慮對應的連接道路建設情況，原道路、其他平行道路、未來新建道路分流情況等?？赏ㄟ^實地人工測算通行量、查詢交通部門系統數據等方式交叉驗證，審慎確定項目通行量。二是改擴建項目要合理確定項目收入歸屬。需確認原有道路產權歸屬，若應轉移至借款人，須核實轉移價款支付及產權過戶情況；若不轉移，核實原道路業(yè)主經營權有效期是否與借款人經營權有效期重合，關注改擴建后項目收入對原道路業(yè)主分成或補償因素，合理估算歸屬借款人的收入。三是抓牢項目收入資金歸集。盡可能將借款人車輛通行費專用賬戶開立到農發(fā)行，將本項目車輛通行費收入全部歸集到農發(fā)行賬戶。項目收入盡可能不通過第三方劃轉，對于必須通過第三方的，應要求將第三方相關賬戶開立在農發(fā)行，切實管住項目現金流。同時，盯住政府補助等其他項目收入，進一步拓展其他路衍收入，積極協調將服務區(qū)收入、廣告收入、倉儲收入等納入項目還款來源，彌補通行費收支缺口。

（四）防范“拼盤”貸款相關風險。一是詳細了解其他建設資金來源情況特別是他行貸款審批情況，充分論證資金籌措方案的可行性，防止出現資金缺口，造成完工風險。二是根據項目現金流情況，合理確定貸款期限和還款計劃。農發(fā)行貸款期限不應長于他行，運營期內合理均衡還款，防止農發(fā)行成為最后兜底行。三是強化協議約束。要與借款人、其他參與行協商一致并簽署相關協議，確定各行貸款份額，并按照貸款支持比例進行應收賬款質押登記，確保農發(fā)行為第一順位質權人；若應收賬款已辦理質押登記，則應通過協議約定在先登記的質權人放棄優(yōu)先受償權、農發(fā)行實現同一順位受償的同時，明確應收賬款分配比例及回款賬戶監(jiān)管要求，力爭借款人在農發(fā)行開立應收賬款歸集專戶。四是強化資金支付監(jiān)督。協調資金到達最終使用者前的各環(huán)節(jié)客戶均在農發(fā)行開立賬戶，加強資金使用穿透管理，確保貸款資金使用符合項目實施內容及合同約定。每次提款時應要求借款人出具提款確認函，明確農發(fā)行貸款支持的建設內容無其他金融機構貸款投放，且相同建設內容不會再到其他金融機構提款。通過查詢人行征信系統和企業(yè)財報，實時核實企業(yè)在各家銀行的融資比例及放款進度，防范重復融資和擠占挪用。

（五）合理定價，強化擔保。一是結合客戶綜合貢獻率和同業(yè)定價情況，合理確定貸款定價方案，對非重點客戶、重點項目建議要全面覆蓋成本。并有針對性的提出相應貸后管理要求，提高客戶綜合貢獻度，確保財務可持續(xù)。二是深挖擔保資源，積極爭取抵押擔保和保證擔保。對采取PPP或特許經營模式的，項目建設期即可采取《PPP合同》《特許經營協議》項下應收賬款質押，項目建成后及時追加收費權第一順位質押擔保，做到項目全生命周期擔保覆蓋，有效防控相關風險。